De EU veranderde de wereld met zijn regels. Maar Brussel is zijn machtsmiddel aan het verliezen

Soms neemt macht de vorm aan van een goed bevestigd plastic dopje. Woedend ontdekten Britse Brexiteers twee jaar geleden dat al hun plastic flessen en flesjes voortaan met een vastgemaakte dop werden verkocht. Niet vanwege een Britse wet, maar vanwege een EU-richtlijn om zwerfafval te voorkomen. De Britten hadden de EU dan wel verlaten, voor fabrikanten was het simpelweg stukken eenvoudiger in het Verenigd Koninkrijk dezelfde flessen te verkopen.

Het was het ‘Brussel-effect’ in optima forma. Van plastic tot privacy, Europese regels zijn tot ver buiten Europa de norm geworden. Niet door militaire overmacht, maar doordat de Europese Unie strenge standaarden hanteert en bedrijven niet om de Europese markt heen kunnen. Dan loont het al snel om de wereldwijde productie op die Europese norm te enten. Zo volgt de rest van de wereld Europa – en heeft Brussel een machtsmiddel in handen.

Het ‘Brussel-effect’ raakte als term in zwang in de academische literatuur, een jaar of vijftien geleden. Voor Europese politici en ambtenaren was de term te mooi om er niet mee aan de haal te gaan. De EU als regulatory superpower, een regulerende supermacht: eindelijk hadden ze een antwoord op de sceptici die vonden dat Europa’s rol in de wereld verschrompelde. Europa was niet zwak, nee, het was juist sterk, en dat dankzij de wetten die zíj in hun Brusselse kantoortorens maakten.

De vorige EU-president, Charles Michel, sprak er in 2022 trots over. „Onze standaarden, geïnspireerd door onze Europese waarden, groeien steevast uit tot wereldwijde standaarden.”

Hoe het er vier jaar later voor staat? „Het Brussel-effect is dood”, zeggen ambtenaren van de Europese Commissie achter de schermen. „Het is terminologie non grata”, vertelt een van hen, die naar Brussels gebruik alleen anoniem toelichting kan geven. „We moeten af van dat narratief. We gaan niet meer de rest van de wereld uitleggen welke wetten ze moeten maken.”

Het ging veel over Brusselse regels toen de 27 EU-leiders onlangs bijeenkwamen op een kasteel in Belgisch Limburg om te bespreken hoe ze de sputterende Europese economie nieuw leven kunnen inblazen. Alleen: dit keer waren de regels geen superkracht meer, maar de kop van jut.

Vraag het aan de meeste leiders en de Europese Commissie, en de consensus is dat het hoog tijd is om in het woud van EU-regels te snoeien. Soms met een heggenschaartje, soms met een kettingzaag.

Er is dringend behoefte aan „simplificatie” van regelgeving, zei demissionair premier Dick Schoof vorige week. „Je zou het ook deregulering kunnen noemen.” De Duitse Bondskanselier Friedrich Merz riep enthousiast op tot „een echte dereguleringsmentaliteit”.

Is het Brussel-effect uitgewerkt? Of was de theorie altijd al te mooi om waar te zijn?

Regels als exportproduct

Dankzij Brussel zijn wasmachines en stofzuigers vele malen energiezuiniger geworden. Omdat de EU één type usb-kabel als standaard heeft afgedwongen, brengt Apple niet langer iPhones op de markt die alleen met een Apple-snoer kunnen worden opgeladen – wereldwijd. Europese chemische richtlijnen voor speelgoed of sportschoenen zijn de mondiale standaard.

Zo ziet het Brussel-effect er dus uit. Anu Bradford, een Fins-Amerikaanse hoogleraar rechten aan Columbia University, muntte de aanduiding in 2012 in een academisch artikel. In haar boek The Brussels Effect (2020) populariseerde ze de term en onderbouwde ze die ook. Want waarom ontpopte juist Europa zich als de wereldwijde rulemaker-in-chief?

China, schreef Bradford, was niet in staat om zoveel te reguleren. De VS hadden het gekund, maar die laten alles liever over aan de markt. De rest van de wereld heeft geen economie die groot genoeg is om zijn wil op te leggen. De EU is anders. Brussel blinkt uit in regels maken, wil dat ook doen én kan de toegang tot haar markt als hefboom gebruiken.

Nu zegt de hoogleraar aan de telefoon: „Het hoogtepunt van het Brussel-effect zijn we inmiddels gepasseerd.” Maar wat was het enthousiasme onder Brusselse beleidsmakers groot. Toen haar boek verscheen, had de EU net haar privacywetgeving gelanceerd. Facebook-baas Mark Zuckerberg riep andere landen op die richtlijn over te nemen. Dat leek wel zo makkelijk, toen.

Lees ook

‘Brussel had niet tot doel ‘to rule the world’ – maar doet dat wel’

Daar bleef het niet bij. Er kwam wetgeving aan waardoor bedrijven die in Europa actief zijn, boetes zouden kunnen krijgen vanwege mensenrechtenschendingen of klimaatschade in hun wereldwijde productieproces. Bedrijven moesten ontbossing in kaart brengen. Brussel wilde vooroplopen in digitale wetten en regelgeving rond kunstmatige intelligentie.

De positie van de EU in de wereld is in sneltreinvaart veranderd, en daarmee haar doorzettingsmacht

Mopperen over papierwerk

De kritiek liet niet lang op zich wachten. Bedrijven mopperden over nieuwe regels, over het papierwerk dat ermee gepaard ging en de concurrentiepositie van Europa.

„Toen Anu Bradford met dat concept kwam, lieten nogal wat mensen in Brussel zich daardoor in slaap sussen”, aldus Winand Quaedvlieg, directeur van werkgeverslobby VNO-NCW in Brussel. De antiwegkijkwet, die bedrijven verplicht misstanden in hun toeleveringsketens tegen te gaan, vond hij vanwege de benodigde administratie al direct „onwerkbaar”.

Quaedvlieg houdt kantoor tegenover het Berlaymontgebouw, waar de Europese Commissie zetelt. Bedrijven zagen ook dat het aandeel van Europa in de wereldeconomie ieder jaar afnam. Het werd minder vanzelfsprekend dat bedrijven koste wat het kost de Europese markt op wilden, of dat andere landen de regels uit Europa zouden overnemen. Quaedvlieg: „De positie van de EU in de wereld is in sneltreinvaart veranderd, en daarmee haar doorzettingsmacht.”

Lara Wolters denkt daar anders over. De Europarlementariër van GroenLinks-PvdA maakte de antiwegkijkwet tot haar dossier, ze onderhandelde er namens het Europees Parlement over en is er nog steeds groot voorstander van. Wat haar het meest steekt, is het beeld dat progressieve politici naïef te werk zijn gegaan door zo voorop te lopen.

Ook het bedrijfsleven was daarbij gebaat, zegt ze terugkijkend. „De gedachte was: als wij dit nu doen, hebben wij het voordeel dat we de eerste zijn. Dat heeft veel mensen overtuigd die sceptisch waren, omdat ze ervan uitgingen dat andere landen en blokken zouden volgen.”

Die steun is rap afgebrokkeld. De antiwegkijkwet is vorig jaar afgezwakt, als gevolg van de rechtse wind die door het Europees Parlement, de Commissie en de Europese hoofdsteden waait. Wolters was er zo boos over dat ze haar onderhandelaarspositie inleverde. De antiboskapwet is uitgesteld. AI-wetgeving wordt vereenvoudigd. Er is kritiek op de privacyrichtlijn.

Wolters kijkt er hoofdschuddend naar. „Het is beleidsterrorisme.”

Opmerkelijk is het ook. Niemand snakte aanvankelijk meer naar Europese regelgeving dan het bedrijfsleven.

Zin om te pionieren

Maar waarom kwamen al die regels er dan voor energiezuinige stofzuigers en wasmachines, en waarom werden die chemische richtlijnen dan wél overal overgenomen?

Veel van die regels vinden hun oorsprong in de jaren negentig en de jaren nul, toen de grenzen tussen EU-landen wegsmolten om één economische markt te creëren. Dat vroeg om harmonisatie, en daarvoor keken Europese bedrijven en regeringen naar Brussel.

„Het Brussel-effect is een mythe”, zegt Hosuk Lee-Makiyama, directeur van het European Centre for Political International Economy, een Brusselse denktank. Eerder werkte hij voor de Zweedse overheid, hij hielp onder meer standaarden voor de veiligheid van auto’s vast te stellen.

„Wij gaven branches zelf heel veel ruimte bij het kiezen van standaarden. De EU handhaafde die daarna”, vertelt hij. „Als een land buiten Europa bijvoorbeeld andere standaarden voor auto’s hanteerde en Europese auto’s buiten de deur probeerde te houden, trad de EU daar hard tegen op. Maar over de inhoud of technologie achter de norm had de EU verder geen stellig standpunt.”

Europese ambtenaren zagen hoe effectief de Brusselse reguleringsmachine kon zijn. Nieuwe, bredere toepassingen werden bedacht; rapportageplichten, klimaatanalyses, garanties voor fatsoenlijk gedrag. Niet meer harmoniseren, maar pionieren. „Het idee was ooit: we schrijven één regel, waardoor we er 27 kunnen afschaffen”, vertelt de Commissie-ambtenaar. „Pas in de eerste termijn van [Commissievoorzitter] Von der Leyen [2019-2024] zijn we, met de Green Deal en de digitale wetgeving, als EU het heft in eigen handen gaan nemen.”

Dat bleek geen eenvoudige opgave, om allerlei redenen. In steeds meer bedrijfstakken komen de leidende bedrijven niet uit Europa, maar bijvoorbeeld uit de VS en China. Het is daarnaast moeilijk regels op te stellen voor producten en diensten die nog sterk in ontwikkeling zijn, zoals zelfrijdende auto’s en AI. En in de verweven wereldeconomie is het voor directies lastiger geworden hun hele productieketen door en door te kennen.

Ook Bradford waarschuwt: we moeten regulering niet als een panacee beschouwen. „Je kunt Rusland niet uit Oekraïne reguleren en je kunt je economie niet van nul naar groei reguleren.”

Maar, voegt ze daar direct aan toe: deregulering, met de vaart waarin het nu gaat, is de oplossing ook niet.

Kritiek van binnen en buiten de EU

Nu is het vrij schieten op ‘regelfabriek’ Brussel. Duurzaamheidsregels en digitale wetten van de EU zijn volgens rechtse regeringsleiders en ontstemde ceo’s de reden dat Europa magere groeicijfers noteert, dat het maar een handvol grote techbedrijven heeft, dat de EU nog lang niet geslaagd is in haar missie om onafhankelijk en autonoom te worden.

Buiten Europa klinkt de kritiek nog luider. Het Witte Huis dreigt met heffingen als de EU niet afziet van haar techwetten. De VS en Qatar dreigden afgelopen najaar de levering van vloeibaar gas stop te zetten vanwege de antiwegkijkwetgeving.

De Amerikanen en de Qatarezen draaiden daarmee in wezen de logica van het Brussel-effect om. Dat draaide niet alleen om soft power, maar evengoed om harde, economische macht. Wie zich niet schikt naar de wensen van de EU, wordt uitgesloten van de Europese markt. Veel landen kunnen zich dat niet permitteren.

Desondanks begonnen meer regeringen buiten Europa zich de afgelopen jaren te roeren. De Indonesische regering deed de Europese antiboskapwet af als een vorm van imperialisme. „Ze hebben geprobeerd de wereld te reguleren en ze zijn te ver gegaan”, stelde de Braziliaanse EU-ambassadeur in de Financial Times.

Er is een anti-wokestrijd ontstaan waarin je een softie zou zijn als je nog geeft om mensenrechten en klimaatbehoud

Deels ging het om het eigenbelang van de betrokken landen, waar gigantische bossen sneuvelen voor palmolieplantages of sojateelt. Deels was de kritiek inhoudelijk. Zo moeten kleine cacaoboeren in Ivoorkust straks met pasjes bewijzen dat ze zich niet schuldig maken aan boskap. Een bureaucratisch en duur systeem, aldus critici.

Lees ook

Elke cacaoboon is straks te traceren in Ivoorkust, maar lang niet alle telers weten dat. ‘Wordt dit pasje verplicht?’

En deels bevatte de kritiek uit deze en andere landen jaren aan gebottelde frustratie over de houding van Brussel. „De EU kan heel dwingend zijn en ze is niet zo goed in luisteren”, vertelt een diplomaat die namens zo’n land met de EU onderhandelt en die, net als de ambtenaar, naar Brussels gebruik alleen anoniem iets wil vertellen.

Dat het terugdringen van regels nog wel even door zal gaan, daarover zijn voor- en tegenstanders het eens. Die trend is „onvermijdelijk”, vindt denktankdirecteur Lee-Makiyama. „Ik ben een voorstander van goede beschermingsstandaarden”, zegt hij, „maar als je te ver gaat, worden de bureaucraten een soort productontwerpers.”

Lara Wolters had gehoopt dat de EU juist zou inzetten op de kracht van haar regels in tijden van Trump. Die bieden bescherming, stabiliteit en voorspelbaarheid. Ze heeft er nu een hard hoofd in. Soms spreekt ze mensen die de vruchten hadden moeten plukken van de antiwegkijkwet. „Vakbondsmensen uit Bangladesh die zeggen: wat gebeurt er bij jullie, was het allemaal niets waard? Er is een anti-wokestrijd ontstaan waarin je een softie zou zijn als je nog geeft om mensenrechten en klimaatbehoud. Greed is good, dat is de sfeer.”

Ook Bradford ziet de bui hangen. Ze voorziet dat alle aandacht uitgaat naar deregulering, „Ik ben bang dat we de fundamentele zaken – de barrières op de interne markt, het gebrek aan een kapitaalmarkt, het binnenhalen van talentvolle immigranten – ongemoeid laten. Dan hebben we aan het eind van de rit minder rechten, minder bescherming en nog steeds geen competitieve Europese economie.”